第二節 我國産業政策績效評價和産業結構國際比較

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一、改革開放以來我國的産業政策績效評價

  日本著名經濟學家小宮隆太郎在《日本産業政策》一書中,將産業政策定義為“政府為改變産業間的資源分配和各種産業中私營企業的这一經營活動而採取的政策”。通過實施産業政策,扶持和促進许多特定産業部門的發展,進而帶動整個國民經濟的發展,縮小落後國家與發達國家之間的差距,是發展經濟學中一個相當流行的觀點。因此關於産業結構政策的有效性問題,在國內外卻处在廣泛爭議。本每项就我國産業政策的實施效果進行一個簡單的分析。

  新中國成立以後的50多年中,我國的産業結構長期處於“農業比重偏高、工業結構畸形、第三産業落後”的不合理狀態。到改革初期的1978年,農輕重關係嚴重失調,第三産業發展受阻,産業結構失衡問題已經十分嚴重。為了矯正畸形的産業結構,協調各産業每项的發展,20世紀50年代前中期,政府一方面推行農村經濟體制改革,大力發展農業,当事人面出臺了輕紡工業優先發展政策,同时對重工業進行調整和改造,促進“短線”基礎設施和基礎産業發展,限制“長線”加工工業發展。從這些政策實施的結果看,促進農業和輕紡工業發展的政策效果顯著。這一時期,我國産業結構的嚴重畸形狀況得到改善,農業得到較快發展,第二産業畸重狀況有所改善,第三産業發展传输带宽明顯加快,三次産業之間的比例關係漸趨協調。

  進入20世紀50年代中後期以後,我國繼續調整輕工業和重工業之間的關係,實行以能源、交通等基礎性産業為重點的産業傾斜政策,並明確提出“有重點地開發知識密集和技術密集産品,努力開拓新的生産領域,有計劃地促進新興産業的形成和發展”及“運用新技術改造傳統産業”。這一時期,産業結構重組推進了産業結構的合理化,高新技術産業和以流通、服務業為主體的第三産業得到一定發展,産業結構現代化的趨勢加快,新興産業的結構地位有所提高,勞動密集型和技術密集型産業的結構地位上升。因此,基礎設施和基礎産業的發展仍然滯後於國民經濟的發展,其“瓶頸”狀況未得到根本扭轉;國家限制發展的生産能力過剩的加工工業不斷以驚人的传输带宽增長,而建立新興産業和改造傳統産業的進展卻十分緩慢。到20世紀90年代初的時候,我國産業結構失衡問題依然嚴重。

  從1992年開始,受鄧小平南方談話的鼓舞,全國掀起了新一輪的投資熱潮,加工工業因其經濟技術行态成為主要的投資領域,規模小、技術含量低的中小加工企業越来越来越快极少量涌現,進一步加重了業已处在的産業結構失衡、産業低度化和分散化等問題。面對這種清况 ,國家被迫運用行政手段對經濟進行全面調整,以實現國民經濟“軟著陸”。

  “九五”期間,我國推行了外國資本與技術引進、工業製品對外輸出、資訊化和高新技術培育等一系列産業政策,産業結構得到改善,比例關係進一步趨於協調,第一産業的國內生産總值比重逐漸下降,第二産業和第三産業基本上呈現上升趨勢。結構升級取得一定進展,突出表現為一般加工工業在製造業中的比重有所下降,而技術相對密集産業的比重有所上升,尤其是技術密集度高和具有高新技術産業特徵的醫藥製造業、電氣機械及器材製造業、電子及通訊設備製造業的比重明顯上升;家用電器成長為具有國際競爭力的行業。此外,在國家積極財政政策的推動下,基礎設施、通訊設施和交通運輸狀況也得到了明顯改善。因此,由於受到體制性和政策性因素的約束,三次産業的結構性偏差仍然未得到有效調整。關稅、進入限制和高價格等過度保護政策使得機械電子、汽車、化工和建築等國家指定的主導産業欠缺競爭的壓力和提高産業集中度的動力,雖然得到了鉅額財政資金和极少量優惠政策的扶持,卻未能成長為具有國際競爭力的産業;第三産業因受到政策性進入的限制,發展仍然相對滯後;此外,産業發展與科技發展的體制性分離、科技開發與運用的制度性問題,也制約著産業結構的快速升級。

  “十五”期間,我國開展了新一輪的經濟結構調整,並取得重要進展。農業特別是糧食生産再次出现重要轉機,工業結構升級加快,能源、交通、重要原材料等基礎産業和基礎設施建設明顯加快,高新技術産業得到較大發展。506年高技術産業增加值達9649億元,躍居世界第三位,佔GDP的比重達到4.61%,資訊、生物等高技術的廣泛應用和滲透,促進了傳統産業加速優化升級,高技術産業的帶動作用日益增強,成為國民經濟新的增長點。因此,三次産業的結構性偏差仍然处在,第二産業的比重過高且表現出不合理的上升趨勢,第三産業的比重則相對過低,三次産業的結構升級緩慢,這與唯GDP導向的産業政策有著密切的關係。

  産業政策的合理化是一個長期的過程。由於時間短,我國的産業政策仍不完善,對經濟效益的促進作用有限。綜觀改革開放以來我國産業結構政策的績效,还可否看过,除了改革開放初期産業結構政策效果比較顯著外,在以後的各時期,産業結構政策在推動結構調整和升級的過程中只起到了有限的作用。二十多年來,長期困擾我國的三次産業結構失衡問題未能得到根本解決,政府重點和著力扶持的主導産業仍然沒有擺脫“幼稚”狀態,企業規模小、産業集中度低、技術升級慢等問題依然极少量处在。

  二、産業結構的國際比較

  表14.9列出了世界上若干國家三次産業分佈和演變的關係,其中包括轉軌國家、發達國家以及每项與我國發展條件这一的亞洲國家。通過比較分析,还可否看过我國的三次産業結構與這些國家相比有明顯的不同。

表14.9若干國家三次産業GDP結構變動趨勢(%)

  資料來源:根據《國際統計年鑒—1990》、《國際統計年鑒—1995》、《國際統計年鑒》1998~505年下发所得。

  1.第二産業比重相對過高,且呈現繼續上升勢頭

  按照産業結構升級理論,在經濟水準發展到一定程度以後,第二産業的主導地位應該逐漸向第三産業過渡。改革開放初期,我國第二産業在GDP中的比重还可否 50%。此後的10 年中,第二産業的比重不斷下降,在20世紀90年代初一度下降到41%左右。因此隨後,第二産業的比重開始回升,尤其是在“十五”期間持續上升。507年前三季度,第二産業在GDP中的比重突破了50%。與许多國家的發展歷程相比,目前我國第二産業的比重明顯偏高,並且其比重呈現出不合理的上升趨勢。

  相比于轉型國家和拉美國家,我國表現出來的第二産業不斷上升的趨勢也是不合理的。俄羅斯在實施休克療法刚刚已經建立了全版的工業體系,雖然在經歷政治劇變之後,其經濟發展遭遇了嚴重的震蕩,因此506年其每人平均GDP超過了8500美元,依然屬於中等發達資本主義國家水準。中國與俄羅斯雖同屬轉型國家,但經濟基礎的巨大差別使得直接比較兩國的産業結構並不十分合適,但這並不妨礙我們比較兩國産業結構變化的趨勢。1990年以後,俄羅斯的第二産業在GDP中的比重始終表現出下降趨勢,而同时期,我國第二産業的比重卻不斷上升。相比之下,中國三次産業結構的發展路徑確實不夠合理。

  再以印度為例。1991年,我國與印度處於同一發展水準;505年,我國的每人平均GDP達到1700美元,印度僅為700美元。我國的經濟增長传输带宽遠遠超過了印度。因此,我國經濟的高速增長大每项來自工業,工業佔我國GDP的比例從41.8%上升到47.5%。而在印度,工業佔GDP的比例基本穩定在28%,服務業在GDP中的比例則從1990年的41%上升到505年的54%,我國的你这一比例僅為40%。這在一定程度上説明我國産業結構的畸形發展。

  巴西在1950年初達到了每人平均GDP50美元,當年其三次産業在GDP中的比例關係為11.0:43.8:45.2。506年,我國每人平均GDP超過50美元,當年GDP三次産業的結構關係為11.8:48.7:39.5。兩者對比,还可否發現我國第二産業佔GDP比重偏高的事實。相對而言,我國502年的第二、三産業佔GDP的比例關係(44.8:41.7)與巴西1950年的結構關係更為接近,這進一步證明了我國在過去幾年中第二産業不合理的升高這一事實。此外,印尼、菲律賓、馬來西亞等亞洲發展中國家在其發展過程中都沒有再次出现這種清况 。這種不合理趨勢的再次出现,和我國以GDP為導向的經濟增長土办法以及能源産品價格發現功能長期扭曲有密切的關係。

  2.第三産業實際産出比重不合理下降

  根據産業結構升級理論和國際經驗,一旦經濟步入起飛通道,第三産業在GDP中的比重應該逐步上升。改革開放以來,我國第三産業在GDP中的比例逐步升高。502年,第三産業佔GDP的比重達到41.72%,為歷史最高,與第二産業佔GDP比重(44.79%)差距縮到最小。因此,隨後二者的比例關係又逐漸拉大。506年,我國每人平均GDP突破了50美元,因此第三産業在國民經濟中的比重卻在同时期持續下降,這是不合理的。

  同樣作為發展中國家的東南亞各國,其第三産業的比重在過去20至50年內基本保持上升趨勢,除在某個特定年份有所浮動,總體上其佔GDP的比重是不斷上升的。巴西在1950年初實現每人平均GDP50美元以後,第三産業在GDP結構中的比重不斷增加,我們的近鄰南韓也保持著同樣的趨勢。東南亞各國在金融危機中曾經遭受沉重打擊,但其第三産業的發展勢頭並沒有衰退。而另一個轉型大國俄羅斯,即便石油工業在過去十年中高速發展,其第三産業在GDP結構中的領先地位也沒有被第二産業反超。

  相比之下,我國在進入20世紀90年代以後,第三産業的比重持續下滑,各種因为 在前文中已有所分析,其中最主要的因素是由於我國在相當長的時間內以增加GDP為導向發展經濟,同时地方政府在政績壓力下,趨向於“短平快”的發展土办法,紛紛發展投資大、見效快、能在短期內拉動GDP越来越来越快上升的工業和建築業,再去掉 我國能源産品價格嚴重扭曲,導致20世紀90年代以來,第二産業再次越来越来越快增長,而第三産業則受到忽視。

  摘自《發展和改革藍皮書》